2017司考《卷二》行政诉讼法考点:行政诉讼的原告

一、原告的概念

行政诉讼法第24条规定:依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。第4l条第1项规定:原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。《行诉法解释》第12条规定:与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。

从这些规定可以看出,行政诉讼原告是指认为具体行政行为侵犯其合法权益,而依法向人民法院提起诉讼的公民、法人或者其他组织。这里需要把握的要点是:

1.原告是公民、法人或其他组织。公民、法人和其他组织依法享有诉讼权利能力,有资格作为原告。而行政机关作为行政主体成为管理一方时,不享有原告资格。这是因为行政机关享有国家行政权力,以国家政权的强制力作保证,它具有对管理相对人直接的命令、指挥权,并且能够单方面地对相对人作出设定或免除义务、赋予或剥夺权利或者变更其法律地位等具体行政行为,产生相对****利义务的取得、丧失、变更等法律后果。作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织在通常情况下无权否认其效力,也不能够拒绝履行。即使他认为该行为侵犯了他的合法权益,仍负有服从的义务。当相对人拒绝或不履行行政机关设定的义务时,行政机关可以行使行政处罚权,追究其法律责任,或者直接采取或者申请人民法院强制相对人履行。相对人处于被支配和服从的地位,不能抗拒行政机关的意志,也不能靠自身的力量来保障自己的合法权益。为使他们能够防止违法行政行为的侵害和保护自己合法权益,国家相应地赋予权利,可以要求上级行政机关或司法机关给予救助,其中一项就是赋予行政诉讼的起诉权。赋予公民、法人和其他组织这些权利,有利于保障他们的合法权益,同时有利于促进行政机关依法行政。

2.原告是承担具体行政行为法律后果或受其影响的公民、法人或其他组织。原告必须与被诉具体行政行为之间有利害关系即承担该具体行政行为法律后果或者合法权益受到影响。这里需要注意的是,行政诉讼原告并不限于具体行政行为直接针对的公民,法人或者其他组织。在特定情况下,公民、法人威者其他组织即使不是行政行为的直接相对人,只要其权益受到行政行为实质影响的,也可以成为原告。

3.原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。作为与具体行政行为发生利害关系的公民、法人或者其他组织,可以具有原告资格,这仅仅是可能的条件,要使之成为现实的条件,还要求他认为具体行政行为侵犯了他的合法权益。“合法权益”是指法定权利和法定利益,其核心是法定权利,享有和行使法定权利,才有可能获得法定利益。根据行政诉讼法的规定,合法权益主要是指人身权、财产权。人身权、财产权以外的权利受到具体行政行为侵犯的,只有在有关单行法律、法规规定可以起诉的情况下,公民才能起诉。这里需要注意的是,具体行政行为是否实际上违法,“合法权益”是否确实受到了侵害不是起诉的前提。这里的关键是原告的主观认识,只要“认为”受到具体行政行为的侵犯就可以依照行政诉讼法提起诉讼。在法院作出生效判决之前,原告的实体权益没有最终确认。

二、原告的确认

在实践中原告的确认是一个复杂的问题。这里需要注意的是:不能将原告资格与原告起诉的名义混淆。前者着眼于原告与具体行政行为之间的利害关系,是一个实体法问题;后者着眼于诉权保护的方法,是一个程序法问题。原告资格是起诉名义的前提,也就是说,必须具有利害关系,然后才考虑如何起诉。例如,股份制公司的董事会认为具体行政行为侵犯其公司合法权益的,应当以公司的名义起诉,但前提是自己与本案具体行政行为有利害关系。又如,合伙企业的合伙人认为具体行政行为侵犯企业合法权益的,应当以核准登记的字号为名义起诉。

根据《行诉法解释》第13—18条的规定,在确认原告方面需要注意的问题是:

1.受害人的原告资格。受害人是指受到其他公民(加害人)违法行为侵害的人。在发生侵害时,行政机关可能有两种做法:一是不予处理;二是处罚了加害人,但受害人认为处罚轻微。在这两种情况下,受害人是否可以起诉,要求法院判令行政机关追究或者加重加害人的责任?

由于受害人不是行政行为直接针对的人,利害关系如何认定是一个比较困难的问题。对此,《行诉法解释》第13条第3项作了肯定性的规定,受害人要求行政机关追究加害人责任的,属于利害关系的一种情形,受害人享有原告资格。

这里还需要注意两种情形:(1)加害人或者受害人中起诉的一方是原告,没有起诉的一方是第三人。(2)如果加害人认为行政处罚过重而起诉,受害人认为处罚过轻同时起诉,在这种情况下,受害人和加害人都是原告,但他们不是共同原告。这是因为,两个原告的主张冲突不符合共同原告的要件。

2.相邻权人的原告资格。相邻权是指不动产的占有人在行使其物权时,对与其相邻的他人不动产所享有的特定支配权。根据民法通则有关相邻关系的规定,相邻权主要包括截水、排水、通行、通风、采光等权利。由于生产生活区域日益集中,人们的相互依赖性增强,相邻权越来越重要。相邻权的内容也在不断地发展变化。如果被诉具体行政行为侵害了有关公民的相邻权,利害关系即告成立。例如,规划部门许可某公司修建30层大楼,影响了与之相邻的其他房主的采光权、通风权,这些房主均具有对规划部门的许可行为提起行政诉讼的原告资格。

3.公平竞争权人的原告资格。《行诉法解释》第13条对此作了肯定性规定,即公平竞争权受到侵害的人具有原告资格。

《行诉法解释》这一有关公平竞争权的规定具有受案范围、原告资格和基本权利多个方面的意义。就受案范围而言,公平竞争权扩大了“人身权和财产权”这一权利标准;就原告资格而言,公平竞争权丰富了利害关系的内容:就基本权利保护而言,公平竞争权丰富了宪法第33条规定的平等权的内涵。

公平竞争权是一项独立的法律权利,但与其他权利往往有交叉关系。公平竞争权受侵害本身构成原告资格。例如,若干企业竞投出租车营运权,政府以行政决定形式将出租车营运权批给某个企业,其他参加投标的企业均可以公平竞争权受到侵害为由提起行政诉讼。又如,政府招投标机构给本地企业加分,政府主管机关审批出租车经营许可牌照时对本地机动车宽松而对外地机动车无理限制。

4.投资人的原告资格。在有两个以上投资人投资组成的合资、合作或者联营企业中,投资组成的企业利益即是投资方的利益。对此,《行诉法解释》作了肯定性规定。第15条规定:联营企业、中外合资企业、中外合作企业的联营、合资、合作各方,认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受到具体行政行为侵害的,均可以以自己的名义提起诉讼。

5.合伙组织的原告确认。合伙组织分为个人合伙和合伙企业两种形式。根据《行诉法解释》第14条规定,合伙企业向人民法院提起诉讼的,应当以核准登记的字号为原告,由执行合伙企业事务的合伙人做诉讼代表人。其他合伙组织提起诉讼的,合伙人为共同原告。

6.股份制企业内部机构的诉权。股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营主权的,可以以企业名义提起诉讼。从《行诉法解释》第18条的规定来看,股份制企业的内部机构被赋予了原告的资格,但是,起诉时必须以企业的名义。《行诉法解释》作出这种规定的主要原因是股份制企业的不同机构往往由不同投资方控制,在企业内部各个投资方意见出现分歧的情况下,认为具体行政行为侵犯其合法权益的部分投资方难以行使诉权,其实体权益不能得到保护。

7.非国有企业被行政机关分立、终止、兼并、改变隶属关系时的原告确认。根据《行诉法解释》第15条规定,在这种情况下,企业或者其法定代表人可以提起诉讼。《行诉法解释》作出这种规定的主要考虑是实践中出现了行政机关通过人事任免等手段侵犯企业经营自主权的情况。因此,赋予法定代表人诉权具有保护法定代表人经营权、企业经营自主权和防止行政机关规避法律等多重意义。这里需要注意的是:非国有企业的法定代表人起诉时是以自己的名义,而不是以企业的名义。因为,法定代表人被《行诉法解释》赋予了独立的诉权和原告资格。

《行诉法解释》没有规定国有企业法定代表人在这种情况下的诉权。学界认为,这并不意味着在这种情兄下国有企业法定代表人没有原告资格。因为,就经营自主权而言,无论是国有企业还是非国有企业都是一致的,国有企业被侵犯经营自主权的,法定代表人可以以自己的名义起诉。

《行诉法解释》有关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立、改变隶属关系等列举性规定仅仅是为了便于理解,没有穷尽侵犯企业经营自主权的全部情形。因此,对《行诉法解释》的列举性规定应当从企业经营自主权的角度作概括性的理解。

8.企业法定代表人的独立诉权和代位诉权。企业法定代表人被行政机关更换,新法定代表人不同意起诉或者提出撤诉,原法定代表人是否可以起诉或者继续进行诉讼?如果起诉,是以企业的名义,还是以自己的名义?根据最高人民法院《行政庭关于对在案件审理期间法定代表人被更换,新的法定代表人提出撤诉申请,法院是否准予撤诉问题的答复意见》(1998年10月28日)规定,在企业法定代表人被行政机关变更或撤换的情况下,原企业法定代表人有权提起行政诉讼。新的法定代表人提出撤诉申请,没有法律依据。根据该司法解释的本意,原法定代表人既可以以自己的名义起诉,也可以以企业的名义起诉,人民法院不得以起诉的名义不当为由不予受理或者裁定驳回诉讼请求。

9.农村土地使用权人的原告资格。《行诉法解释》第16条规定,农村土地承包人等土地使用权人,对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服,可以自己的名义提起行政诉讼。作出这种规定的主要理由是:农村集体所有土地的所有权与使用权是分离的,除了土地承包这种形式之外,租赁、以土地使用权作价入股、宅基地使用等也都是所有权与使用权的分离形式。在这种情况下,不仅所有权人的权益要保护,使用权人的权益也要保护。在具体行政行为涉及有关土地权益时,使用权人也具有原告资格。

三、原告资格的转移

原告资格转移是指有权起诉的公民死亡、法人或者其他组织终止,他们的原告资格依法自然转移给有利害关系的特定公民、法人或者其他组织承受。

这里需要把握如下四个问题:

1.原告资格转移的条件。包括:(1)有原告资格的主体在法律上不复存在。(2)有原告资格的人死亡或终止时,未逾诉讼保护期限,即仍在法定起诉期限以内。(3)原告资格转移发生于与原告有特定利害关系的主体之间,没有这种关系也不发生资格转移。这个特定利害关系,对自然人来说就是彼此间存在近亲属法律关系,对法人组织来说就是权利承受关系,即被转移主体与承受者之间在实体权利义务上存在着承受与被承受关系。

2.自然人原告资格的转移。根据行政诉讼法第24条第2款规定,有权提起诉讼的公民死亡时,其近亲属可以提起诉讼。根据《行诉法解释》第11条规定,近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。在这种情况下,近亲属享有原告资格,以自己的名义提起诉讼,其地位等同于有权提起诉讼的公民。

3.法人或其他组织原告资格的转移。根据行政诉讼法第24条第3款的规定,有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以起诉。法人或者其他组织终止有两种情况:一是消灭,即法人或者其他组织的资格在法律上最终归于消灭和结束,如撤销、破产,其权利由法律规定的组织承受,如上级企业或者清算组。二是变更,即原法人或者组织以新的法人或其他组织形式出现,并且与原法人或者其他组织之间在法律上具有继承关系。这种变更主要有分立和合并两种形式。分立是指一个法人或者其他组织按照法定程序分为两个或两个以上的新法人或者新的组织,由于原来法人或者其他组织的利益由分立后新的法人或者新的组织承受,所以,起诉权由分立后的一个或几个新的法人或新的组织来行使。合并,是指两个或两个以上法人或者其他组织,依照法定程序合并成为一个法人或者其他组织。合并后的新法人或者其他组织是原有法人或者组织权益的承受者,可以以自己的名义提起诉讼。因此,不论何种原因导致原来的法人或者其他组织终止或者消灭,只要有承受其权利的组织,原告资格就可以发生转移。

4.程序。承受原告资格的公民或者组织应当向人民法院提供其近亲属的证明或者作为被终止的组织的权利承受者的证明文件。如果在诉讼过程中出现了这种情况,也就是说,原告死亡需要等待其近亲属表明是否参加诉讼的;作为原告的法人、组织终止,尚未确定权利义务承受人的,诉讼中止。中止诉讼期限满3个月以后,如仍无人要求或继续诉讼的,依法终结诉讼。

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